【民国十大军阀】中华民国政府

2020-01-08 - 民国

*政府是*的治权机构,其历史最早可追溯至1911年肇建于武昌的*军政府,之后历经南京临时政府、北京临时政府、北洋政府、国民政府等多次政权替换。现今在台澎金马的*政府体制基于1947年施行的《*宪法》、以及1991年首次制定的《*宪法增修条文》,分为中央、地方两大层级。

*施行“一府五院”的中央政府组织,别称“中枢”:“一府”是指总统、副总统以及总统之幕僚单位(总统府、国安会等),“五院”则指行政院、立法院、司法院、考试院、监察院及下属各政府机构,此乃依照*国父孙中山自创之五权宪法理论,将国家治权分为行政、立法、司法、考试、监察等五种,并分别设置一个“院”来执行。

地方政府架构则分为省╱直辖市、县╱市、乡╱镇╱县辖市等三级,但省的功能于1998年起虚级化,故一般均将省级剔除;原本属于省辖下的县、市,在省虚级化后实际上与直辖市同属中央政府直辖。现今所称的地方政府,指直辖市、县、市、乡、镇、县辖市、以及直辖市山地原住民区,设有行政机关与立法机关。

主条目:*政府沿革

主条目:*军政府鄂军都督府、*临时政府 (南京)、*临时政府 (1912–1913)、北洋政府和国民政府

1911年10月11日,武昌起义爆发第二天,革命党人在武昌成立“*军政府鄂军都督府”,这是“*”名称第一次使用在的政权机构上。1912年阳历元旦,*临时政府于南京成立,标志着*的正式建国;但迟至同年3月《*临时约法》制定以及临时政府北迁至北京后,中央政府组织才完整的建立起来,并正式取代清朝政府成为代表的合法政府。

1913年,北洋政府依《临时约法》正式成立,采用大总统与国务总理双首长为主的三权分立制度:行政权以及外交、军事等涉外事务归大总统与国务总理、立法权归*参议院,司法权归法院。经过折冲后,北洋政府采取接近内阁制的双首长制。

总统与总理均由参议院选出,总统职务为执行法律、发布命令、统率全国陆海军队、任命官员、外交权、依法宣布戒严、特赦、减刑复权。不过,以上各权利均需经由参议院同意。由总统任命的国务总理则负责实际内政治理及法律副署权。

虽然制度设计如此,在此期间有数次对*政府体制造成挑战的事件发生。1912年,担任大总统的袁世凯将总统职权扩大,甚至于1915年短暂宣布施行帝制。1916年,北洋政府虽短暂回归双首长制,不过仍发生府院之争的混乱场面。但总体来说,北洋政府时期是民主社会的开端,其民主程度胜于日后国民政府的党国体制[1]。

孙中山自1917年起成立*军政府以与北洋政府抗衡,但其主权治权仅及于南方省份,且不受国际承认。1925年7月1日,*于广州成立国民政府以改组原有的军政府,并发动以统一为目标的北伐战争,但至国民革命军于1928年6月攻克北京后,国民政府才获得西班牙、德国、法国等国普遍承认。

1928年12月,张学良宣布东北易帜,决定除去五色旗、名义上服膺国民政府后,国民政府取代北洋政府、成为唯一合法政府。国民政府特色为委员制,具有合议型、临时编组、任务型等性质。

一般来说,政府的运作主要决策者为*遴选之国民政府委员所组成的国民政府委员会,其最高代表者为国民政府主席,为名义上之国家元首。依照五权宪法理论,国民政府陆续设置行政院、立法院、司法院、考试院、监察院,做为国家权力的执行机关,与国民政府委员会构成行宪前“一府五院”体制之雏形,但政治权力仍在国民政府委员会手中。

如再就职权细分,国民政府主席与国民政府委员会共同负责外交、军事等涉外权力,内政则由行政院负责。

而除了国民政府委员会之外,国民政府也有许多机构多采取委员制。依照《*国民政府组织法》规定,国民政府委员定额早期为12至16人,1930年代之后增为24至36人,而国民政府主席、行政院院长、立法院院长、司法院院长、考试院院长、监察院院长、及其副院长均由该委员会推选。而国民政府从1930年的第一次蒋中正内阁开始共组阁过十数次。

1937年*战争爆发后,首都南京沦陷,国民政府迁往重庆。在1938年宣布实施战时政府体制,军事指挥权由国民政府主席转交国民政府*,这段时间的政治权力均掌握在担任国民政府*委员长的蒋中正手中。抗战胜利后,要求尽快行宪的呼声再起。

有鉴于此,国民政府于1946年召开制宪国民大会,会中以政治协商会议宪法草案决议案为蓝本制定《*宪法》,确立现今“一府五院”的中央政府架构。此外,宪法规定在中央政府之上设有国民大会,具有国会的性质。

1948年,召开第一届国民大会第一次会议,1948年*总统选举正式选举第一任*总统、*副总统,新的*政府体制正式建立,国民政府走入历史。为了因应当时第二次国共内战全面爆发的政治情势,国民大会同时制定了《动员戡乱时期临时条款》,使总统与国民大会的权力得以扩张。

参见:*宪法增修条文、*总统及副总统在*之公民直接选举与罢免、*国会在*之全面选举与罢免和公民投票法

1949年第二次国共内战失败后,*政府撤退到*,继续维持原有的政府架构,也未更动宪法本文;但当时执政的*政府鉴于巩固在台统治与台海两岸的军事与政治对峙,仍继续施行《动员戡乱时期临时条款》,并长期实施*省戒严令。

直到1990年代,*政府开始对宪法进行重大修正,废止《动员戡乱时期临时条款》、在宪法本文之外另定《宪法增修条文》,在其中加入了许多针对*所设计的内容。之后,*政府在1991年至1992年进行国会全面改选、1996年起施行正副总统直接民选。

这一连串的民主化措施,让*从威权体制转化为落实《*宪法》第二条“主权在民”原则的民主国家,也让代表“国民主权”的*政府拥有更强的合法性与正当性[2][3][4]。2000年的第十届总统、副总统选举,达成*史上首次政党轮替,更深化了民主机制的成熟。

在2005年召开任务型国民大会之后,国民大会被停止运作,其职权被移转到立法院或由人民直接施行,公投复决写入《宪法增修条文》,立法院取代国民大会原有的国会权责,大幅改变了**体制的架构。

主条目:*总统、行政院、立法院、司法院、考试院和监察院

依照《*宪法》,*中央政府分设行政院、立法院、司法院、考试院、监察院为5院,总统身为国家元首,仅有协调各院运作之责,称为“五权分立”。这与现今世界主流采用之三权分立制度略有不同,但在宪法增修后,事实上是呈现“三大权加两小权”的权力格局[5][6],即以行政院、立法院、司法院为中心,监察、考试两院较具辅助性质。

中央政府体系原具有内阁制的精神,但从1990年代以来的多次修宪后,已转向为双首长制[7][8]:行政院院长(内阁首长)由总统任命向立法院(国会)负责,总统则负责制定重大国政与处理外交、国防等涉外事务。

总统、副总统任期4年,由公民直选产生。

总统可以连选连任一次。总统为国家元首,对外代表国家,统率全国陆海空军,依法公布法律、发布命令、宣布戒严、任免文武官员、授与荣典、行使大赦、特赦、减刑及复权之权,以及行使缔结条约及宣战、媾和之权。副总统则为备位元首,法律上无任何实权。

总统为依法行使职权,配有总统府、*会议等两个办事机构。总统府为总统、副总统之行政辅助机关,下设资政、国策顾问、战略顾问等顾问人员,以对国家政策向总统提供意见与咨询;中央研究院、国史馆等国家学术机构亦附属于总统府之下。*会议则是*事务之最高议事机关,下设*局,以执行情报、特种勤务等*相关工作。

行政院为国家最高行政机关,置院长1人,俗称阁揆,由总统任命;副院长1人,俗称副阁揆。部会首长、政务委员7-9人,均由行政院院长提请总统任命,共同组成行政院会议,以院长为主席,议决重大施政方针及向立法院提出法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约等案。

行政院之地位,等同于其他议会制国家之内阁,行政院院长即等同于总理。其管辖的中央政府机构,目前共有14部、8会、2总处、8委员会、3独立机关与中央银行、国立故宫博物院,构成中央行政机关的主体。

立法院为国家最高立法机关,由人民直接选举之立法委员组成,代表人民行使立法权。原本应该仅有听取民众意见:促成新法、修改旧法、增修删除、更改法律规章条文。[来源请求]在2005年召开的任务型国民大会进行修宪后,立法院得对行政院院长提出不信任案,对总统、副总统提弹劾及罢免案及对司法院、监察院、考试院官员及检察总长和部会级独立机关官员之人事任命行使同意权,并有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之职权,成为*新的国会型态以及实际上的最高权力机关。

立法院置院长、副院长各1人,由立法委员互选产生。立法委员自第7届(2008年)起由225人减为113人,任期4年。有向行政院院长及各部会首长质询之权,并可以决议或覆议变更行政院重要政策。

司法院为国家最高司法机关,掌理解释权、审判权、惩戒权、司法行政权。司法院置*官15人,并以其中1人为院长、1人为副院长,由总统提名,经立法院同意任命。*官以会议的方式行使解释宪法及统一解释法律、命令之职权,并组成宪法法庭,审理总统、副总统之弹劾及政党违宪之解散事项。

宪法规定法官须超出党派以外,独立行使职权,为法官法规定之法官。由法官转任者享有终身职待遇。司法院下辖全国各高等法院、专业法院(军事法院除外)及公务员惩戒委员会。各高等法院再依其辖区管辖若干地方法院。

考试院为国家最高考试机关,乃专精于政府人事、人力资源管理之整合机构。置院长、副院长各1人,考试委员19人,均为特任,任期为6年,由总统提名,经立法院同意任命之。考试委员须超出党派以外,依法独立行使职权。

考试院之职掌,依宪法增修条文第6条规定为:考试选取公务人员、公务人员之铨叙、保障、抚恤、退休、任免、考绩、级俸、升迁、褒奖之法制事项。考试院为行使职权,下设考选部、铨叙部、公务人员保障暨培训委员会及公务人员退休抚恤基金监理委员会。

监察院为国家最高监察机关,行使弹劾、纠举及审计权。现置监察委员29人,并以其中1人为院长,1人为副院长,任期6年,由总统提名,经立法院同意任命之。监察委员须超出党派以外,依据法律独立行使职权。监察院设审计长,由总统提名,经立法院同意任命。审计长应于行政院提出决算后3个月内,依法完成审核,并提出审核报告于立法院。监察院为行使审计权,设审计部。

*的地方政府称为“地方自治团体”(部分文献亦称为“自治法人”),其层级架构与行政区划相对应,组织配置为行政、立法、司法三权分立,惟实际上仅设有行政机关和立法机关(例如:市设置市政府与市议会)来实行地方自治,司法机关则为中央与地方一贯之体系,由司法院依照各地方的实际需求设置适当数量的高等法院与地方法院。

清代地方制度,为行省、道、府、县等四级。民国建立,北洋政府时期简化为省、道、县三级,国民政府废道,旋又于省、县之间设行政督察专员区[9]:7。当时中央与地方的权力区分并不严谨,且常有地方势力割据。

后制定《*宪法》时,规定地方政府分为省、县两级(但不限制县以下的地方层级),中央政府需制定《省县自治通则》,各省、县政府再以此制定自治法实施地方自治;但宪法于1947年施行后,内战已全面爆发,《省县自治通则》因而无法制定,行宪前的地方自治法律也继续沿用。

1949年政府迁台后,在《省县自治通则》无法立法的情况下,行政院于1950年4月通过由*省政府以行政命令制定的《*省各县市实施地方自治纲要》,成为*省实施地方自治的基础。台北市、高雄市于1967年、1979年分别升格为直辖市后,行政院仿效*省之前例,分别制定《台北市各级组织及实施地方自治纲要》与《高雄市各级组织及实施地方自治纲要》作为自治准据。

当时各省、直辖市之行政首长均为中央派任,而上级政府侵夺下级政府权限的情形也时常发生[10]。

为贯彻地方制度法治化,立法院于1994年制定《省县自治法》及《直辖市自治法》,同时废止其他以行政命令制定之地方自治法律,正式建立起地方自治之法制体系;*省省长、台北市市长、高雄市市长于同年底首次由民选产生。同时1997年修宪后也规定,地方自治法源另订。

1998年,配合修宪实施省虚级化,省丧失地方自治团体的地位,省政府转型为中央派出机关。为整体规范地方制度基本法律,立法院于1999年制定《地方制度法》取代《省县自治法》和《直辖市自治法》[11]。

*目前有226个地方自治团体,包括6直辖市、13县、3市、146乡(含24山地原住民乡)、38镇、14县辖市、以及6直辖市山地原住民区。

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